淺析《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作暫行措施的通知》 時(shí)間： 2017-01-17 15:09:34
從2017年1月1日起，深圳市政府正式施行新一版的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》（以下簡稱新《暫行措施》）。全文共七部分三十一條，主要包括更新落實(shí)“十三五”規(guī)劃、城市更新給予指標(biāo)要求、試點(diǎn)更新單元開發(fā)、完善用地政策、鼓勵(lì)舊工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、完善提高公共配套水平及加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)測等方面。比對(duì)深圳市政府2012年、2014年先后出臺(tái)的兩版《暫行措施》（繼深府辦〔2012〕45號(hào)）、（深府辦〔2014〕8號(hào)）（均已廢止），總結(jié)發(fā)現(xiàn)舊《暫行措施》存在整體統(tǒng)籌不足、選取的更新區(qū)域與城市功能等需完善區(qū)域存在一定偏差、城市更新單元規(guī)模偏小、大型公共配套難以落實(shí)等問題。針對(duì)以上問題，新《暫行措施》做了進(jìn)一步完善和補(bǔ)充，為城市更新“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”體制改革后全市城市更新工作推進(jìn)提供了重要的政策支撐，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、效率提升、公益優(yōu)先，以推動(dòng)重點(diǎn)更新單元開發(fā)為契機(jī)，強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌，以簡化地價(jià)測算體系為突破口，提高了政策的透明度和可操作性；以利益共享為抓手，進(jìn)一步提升了城市更新在公共配套設(shè)施、保障性住房建設(shè)中的推動(dòng)作用。
新《暫行措施》對(duì)舊住宅區(qū)更新、人才住房和保障性住房配建比例等熱點(diǎn)話題做出了明確規(guī)定，深圳市將大幅提高城市更新項(xiàng)目的人才住房、保障性住房配建比例，城中村的一、二、三類地區(qū)的基準(zhǔn)配建比例分別由12%、10%、8%提高至20%、18%、15%。工改居的一、二、三類地區(qū)的基準(zhǔn)配建比例分別由20%、18%、16%提高至35%、33%、30%；預(yù)計(jì)“十三五”期間城市更新將配建人才住房、保障性住房和人才公寓建筑面積662萬平方米，與“十二五”期間配建284萬平方米相比，配建規(guī)模將提高133%，通過上述現(xiàn)狀舊工業(yè)區(qū)調(diào)整規(guī)劃功能建設(shè)人才住房、保障性住房途徑，預(yù)計(jì)至2020年可提供300萬平方米左右的人才住房、保障性住房。
結(jié)合《深圳市城市更新辦法》（深圳市人民政府令第290號(hào)）（以下簡稱《更新辦法》）和《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》（深府〔2012〕1號(hào)）（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）等，首先可明確 “城市更新”、“城市更新單元”的涵義。
所稱城市更新，是指由符合《更新辦法》中規(guī)定的主體對(duì)特定城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）內(nèi)具有一定情形（包括完善基礎(chǔ)或公共設(shè)施、改善環(huán)境或消除重大安全隱患、限制社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或影響城市規(guī)劃實(shí)施；依法或經(jīng)批準(zhǔn)其他情形）的區(qū)域，根據(jù)城市規(guī)劃和《更新辦法》規(guī)定程序進(jìn)行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動(dòng)。
所稱城市更新單元，是指需要進(jìn)行“城市更新”的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)在保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相對(duì)完整的前提下，按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范，綜合考慮道路、河流等自然要素及產(chǎn)權(quán)邊界等因素，劃定相對(duì)成片的區(qū)域作為城市更新單元，并制定城市更新單元規(guī)劃。一個(gè)城市更新單元可以包括一個(gè)或者多個(gè)城市更新項(xiàng)目。城市更新單元的劃定應(yīng)當(dāng)符合《實(shí)施細(xì)則》設(shè)定條件。
我們梳理了新《暫行措施》，對(duì)其中的具體指標(biāo)進(jìn)行了提取，發(fā)現(xiàn)原則上維持前兩版指標(biāo)要求，不過在實(shí)際操作中的問題，給出更多的指導(dǎo)方向和處理方法；在處理歷史問題上，仍以2007年6月30日等時(shí)間為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。
具體關(guān)注如下：
1、現(xiàn)深圳市正處于編制更新“十三五”規(guī)劃階段，分區(qū)落實(shí)市更新“十三五”規(guī)劃，各區(qū)城市更新五年規(guī)劃批準(zhǔn)后，轄區(qū)內(nèi)申報(bào)拆除重建類更新計(jì)劃的項(xiàng)目原則上應(yīng)位于其確定的拆除重建空間范圍內(nèi)。
2、申報(bào)城市更新單元，需滿足合法用地之比不低于60%的指標(biāo)要求（坪山中心區(qū)的，不低于50%）；若不足60%但不低于50%的，可把歷史違建及其用地按“簡易處理”后，視其權(quán)屬合法。
3、申請(qǐng)拆除重建城市更新，舊住宅區(qū)建筑物建成年限應(yīng)不少于20年的指標(biāo)要求；舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)的應(yīng)不少于15年。
因規(guī)劃和公益，舊工業(yè)、商業(yè)區(qū)中有建筑物建成時(shí)間不滿15年，符合以下兩個(gè)條件之一的，可納入城市更新單元：（1）此類建筑物占地面積之和上限為6000平方米，且不超過總拆除范圍用地面積的1/3；（2）公益用地面積與總用地面積不小于40%，或公益獨(dú)立占地下限為6500平方米的。
4、區(qū)別舊住宅區(qū)屬于成片還是零散，城市更新改造政策指標(biāo)有差異，且在“城市更新”實(shí)施中關(guān)注權(quán)利主體的意愿。
成片舊住宅區(qū)，可按棚戶區(qū)政策實(shí)施改造；
零散舊住宅區(qū)，因規(guī)劃統(tǒng)籌改造的，需同時(shí)具備以下三個(gè)條件：（1）零散舊住宅區(qū)用地面積占比不超過1/2；（2）由區(qū)政府組織開展前期工作，權(quán)利主體的城市更新意愿應(yīng)當(dāng)達(dá)到100%；（3）各用途城市更新意愿分別計(jì)算，且應(yīng)分別符合其城市更新政策要求。
零散舊住宅區(qū)所在地總面積不超過6000平方米且占比不超過1/3，可不適用《實(shí)施細(xì)則》第四十六條關(guān)于公開選擇市場主體的相關(guān)規(guī)定。
零散舊住宅區(qū)的住宅類合法房屋產(chǎn)權(quán)置換原則上按照套內(nèi)面積1:1進(jìn)行，其他類型合法房屋產(chǎn)權(quán)置換協(xié)商確定。
5、明確了可申請(qǐng)小地塊城市更新單元的要求
對(duì)位于原特區(qū)已生效法定圖則范圍內(nèi)、拆除范圍用地面積在3000至10000平方米之間且有以下三種情形之一的區(qū)域：（1）舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造為工業(yè)用途或者市政府鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的；（2）舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)升級(jí)改造為商業(yè)服務(wù)業(yè)功能的；（3）為完善法定圖則確定的獨(dú)立占地且總面積不小于3000平方米的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或其他城市公共利益項(xiàng)目，確需劃定城市更新單元的。
小地塊城市更新單元內(nèi)無償移交給政府的獨(dú)立用地，應(yīng)不小于拆除范圍用地面積的30%。
6、用地行為或建設(shè)有瑕疵的操作方法
（1）如不涉及閑置土地或閑置土地處置已完成的出讓用地，在2007年6月30日之前已建設(shè)，但未達(dá)到合同或批準(zhǔn)文件等約定的建設(shè)面積，因規(guī)劃實(shí)施等原因需劃入城市更新單元的，整宗地可納入城市更新單元拆除范圍，適用城市更新政策。
（2）用地行為發(fā)生在2007年6月30日之前，用地手續(xù)不完善的建成區(qū)，可按照以下四種規(guī)定之一處置歷史用地：①原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位（以下簡稱繼受單位）自行處置清理經(jīng)濟(jì)關(guān)系。進(jìn)行拆除重建的，應(yīng)自行拆除清理地上物；②繼受單位應(yīng)完善征（轉(zhuǎn)）用地手續(xù)，政府不再另行支付補(bǔ)償費(fèi)用；③對(duì)于拆除重建類項(xiàng)目，政府將處置土地的一定比例交由繼受單位進(jìn)行城市更新，其余部分納入政府土地儲(chǔ)備。再在交由繼受單位進(jìn)行城市更新的土地中，應(yīng)將不少于15%的土地?zé)o償移交給政府納入土地儲(chǔ)備，故應(yīng)有不少于32%的土地納入政府土地儲(chǔ)備，具體比例參看下表；④拆除重建類項(xiàng)目處置后的土地可協(xié)議出讓給項(xiàng)目實(shí)施主體，其分?jǐn)偟慕ㄖ娣e按照改造后的功能和土地使用權(quán)使用期限以公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的110%計(jì)收地價(jià)（其中的10%為對(duì)歷史用地行為的處理）。
| 拆除重建類城市更新項(xiàng)目 | 處置土地中交由繼受單位進(jìn)行城市更新的比例 | 處置土地中納入政府土地儲(chǔ)備的比例 | 處置后 最終納入政府土地儲(chǔ)備的比例 |
|
| 一般更新單元 | 80% | 20% | 32% | |
| 重點(diǎn)更新單元 | 合法用地比例≥60% | 80% | 20% | 32% |
| 60%＞合法用地比例≥50% | 75% | 25% | 36% | |
| 50%＞合法用地比例≥40% | 65% | 35% | 45% | |
| 合法用地比例＜40% | 55% | 45% | 53% | |
7、提高公共配建水平及住房保障，利好工改居
（1）提高公共配套設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)非獨(dú)立社區(qū)級(jí)公共設(shè)施在拆除重建項(xiàng)目提出要求，之后需增建同類用房50%且不小于1000平方米。清退整合后，進(jìn)一步擴(kuò)大教育、醫(yī)療等獨(dú)立規(guī)模。
（2）拆除重建類項(xiàng)目改造后包含住宅的，一、二、三類地區(qū)的人才住房、保障性住房配建基準(zhǔn)比例提高至20%、18%、15%，根據(jù)《深圳市城市更新項(xiàng)目保障性住房配建規(guī)定》進(jìn)行核增、核減后確定，其中屬于工業(yè)區(qū)（倉儲(chǔ)區(qū)）或城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施改造為住宅的核增比例由8%提高至15%。
人才住房、保障性住房配建基準(zhǔn)比例表
| 類型 | 一類地區(qū) | 二類地區(qū) | 三類地區(qū) |
| 城中村及其他舊區(qū)改造為住宅 | 20% | 18% | 15% |
| 舊工業(yè)區(qū)（倉儲(chǔ)區(qū)）或城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施改造為住宅 | 35% | 33% | 30% |
（3）拆除重建類項(xiàng)目改造后包含商務(wù)公寓，位于一、二、三類地區(qū)的，建成后分別將20%、18%、15%的商務(wù)公寓移交政府，其免繳地價(jià)，由政府回購。
8、推進(jìn)舊工業(yè)區(qū)復(fù)合式更新，鼓勵(lì)舊工業(yè)區(qū)綜合整治
（1）符合我市產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，因技術(shù)改造、擴(kuò)大產(chǎn)能等發(fā)展需要且通過綜合整治、局部拆建等方式無法滿足產(chǎn)業(yè)空間需求，在2007年6月30日前建成的舊工業(yè)區(qū)，可申請(qǐng)拆除重建，應(yīng)更新改造為工業(yè)用地（M1）。
所在區(qū)域具備獨(dú)立使用、獨(dú)立成宗的條件，建筑面積不超過宗地總建筑面積1/3的，可開展以拆除重建為主、綜合整治為輔的城市更新。其拆除范圍用地面積應(yīng)當(dāng)大于10000平方米，應(yīng)分別按拆除重建和綜合整治用地處理。
（2）對(duì)于單一宗地的“工改工”項(xiàng)目，建筑物未滿15年但滿足綜合整治類更新年限要求，且建筑物集中成片，所在區(qū)域獨(dú)立使用、獨(dú)立成宗，建筑面積不超過宗地總建筑面積1/3的，可開展以拆除重建為主、綜合整治為輔的城市更新。
以拆除重建為主、綜合整治為輔的城市更新，其拆除范圍用地面積應(yīng)當(dāng)大于10000平方米。
（3）舊工業(yè)區(qū)出于消除安全隱患、完善現(xiàn)狀功能等，可增加不超過現(xiàn)狀建筑面積15%的電梯、連廊、樓梯等輔助性公用設(shè)施，不需列入綜合整治類城市更新單元計(jì)劃。
對(duì)于符合我市產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向和法定圖則用地功能，地上建筑物不滿10年，權(quán)利主體的城市更新意愿符合《實(shí)施細(xì)則》第三十七條設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)且權(quán)屬清晰的合法土地面積占申報(bào)范圍用地面積的比例不低于50%的舊工業(yè)區(qū)，可申請(qǐng)列入綜合整治類城市更新單元計(jì)劃，增加生產(chǎn)經(jīng)營性建筑面積。屬在原建筑結(jié)構(gòu)主體上加建的，不得對(duì)原結(jié)構(gòu)安全和消防產(chǎn)生影響；屬于空地?cái)U(kuò)建的，新批準(zhǔn)的容積率不超過綜合整治范圍內(nèi)現(xiàn)狀合法容積率的2倍；屬于局部拆建的，拆除范圍面積不超過綜合整治用地面積的15%且不大于5000平方米。
舊工業(yè)區(qū)綜合整治項(xiàng)目土地剩余期限不足30年的，最高可按30年補(bǔ)足，但剩余期限與該宗地已實(shí)際使用時(shí)間之和不可超過該宗地的原土地用途法定最高期限。
（5）改造后新建的建筑面積均限定自用，按照新《暫行措施》第（十一）條進(jìn)行用地處置的，其原有工業(yè)樓宇首次轉(zhuǎn)讓免收增值收益。
9、明確各用途土地城市更新后的土地出讓年限
對(duì)于舊工業(yè)區(qū)綜合整治類增加生產(chǎn)經(jīng)營性建筑面積的項(xiàng)目，處置后的土地可以通過協(xié)議方式出讓給繼受單位，使用年期為30年；改造為現(xiàn)代物流用途的，其土地使用權(quán)使用期限按不超過30年確定；其余按土地用途分，土地使用年限不超過其法定最高使用年限。
10、明確了城市更新地價(jià)繳納依據(jù)及優(yōu)惠的給付方式
以公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)建立地價(jià)測算體系，具體適用的基準(zhǔn)地價(jià)以2013年1月8日是否核發(fā)更新單元規(guī)劃批復(fù)為界：如之前的，滿足新《暫行措施》的條件，按核發(fā)之日的公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；之后（包括2013年1月8日），按2013年公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。城市更新項(xiàng)目地價(jià)的繳交可不計(jì)息分期，首次繳交比例不得低于30%，余款1年內(nèi)交清。
11、城市更新參與者面臨機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)
（1）2017年1月1日后納入深圳市城市更新單元計(jì)劃的城市更新項(xiàng)目，涉及房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的，在申請(qǐng)實(shí)施主體確認(rèn)時(shí)，申請(qǐng)人應(yīng)具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)（屬于原權(quán)利主體自行改造的項(xiàng)目除外）。
（2）政府會(huì)強(qiáng)化建筑物拆除監(jiān)管、定期開展更新計(jì)劃清理。
本文作者：億朋投資 房地產(chǎn)分析師 徐曉光
