依憲宣法 合規管理：淺析“國資發產權規17號文”（一） 時間： 2025-03-12 23:10:53
導 語為進一步規范企業國有資產交易行為，國務院國資委于2月18日印發了《企業國有資產交易操作規則》（國資發產權規〔2025〕17號，以下簡稱17號文），對中央企業的國有資產交易作了更詳細的規定，《企業國有產權交易操作規則》（國資發產權[2009]120號，以下簡稱120號文）同時廢止。
17號文是國務院國資委在國企改革持續向縱深推進，國有經濟布局優化和結構調整換擋提速，新質生產力蓬勃發展背景下，為更大力度推進國資央企提質增效，推動國有經濟高質量發展，在《中華人民共和國企業國有資產法》《企業國有資產監督管理暫行條例》、《企業國有資產交易監督管理辦法》（國資委 財政部令第32號，以下簡稱32號令）框架下，面向中央企業所制定的關于國有資產交易的操作性指引，并與上述文件共同構成了企業國有資產交易的完整法規體系，是我國國有資產交易監管體系不斷發展和完善的重要體現。17號文的發布為國有資產交易提供了更為細化、規范的操作指引，同時以部門規章高度為產權市場實現統一制度（規則）、融入全國統一大市場建設提供了有力支撐。
17號文全文共六章、九十九條。國務院國資委在32號令的基礎上，結合近年來《關于企業國有資產交易流轉有關事項的通知》（國資發產權規〔2022〕39號，以下簡稱39號文）、《關于優化中央企業資產評估管理有關事項的通知》（國資發產權規〔2024〕8號，以下簡稱8號文）及新《公司法》等法律、政策實施和產權交易市場變化，對企業國有資產交易行為（產權轉讓、企業增資和資產轉讓）在具體操作層面進行了更細致的規定、補充和完善，包括規范經濟行為決策和審批、調整信息發布時間、增加階梯降價指導及付款方式、明確期后事項與期間損益處理等，同時對產權交易機構的責任進行進一步明確，對于提升國資交易規則操作性，強化交易合法合規，防控國資交易風險，助力構建全國統一要素市場建設具有積極作用。
以下，億朋投資根據企業國有資產交易具體操作流程和步驟，結合以往相關操作規定對17號文進行解讀，特別是對與現行項目操作影響變化較大的地方進行特別提示，供大家參考。
17號文從轉讓方角度，對中央企業產權轉讓、企業增資和資產轉讓所涉及的決策與批準、信息披露、意向受讓方確認、合同簽訂、資金結算、交易憑證出具及變更登記辦理等各環節作了詳細規定。因此，17號文中部分條文延續了39號文、120文中的相關規定，但對于降價方式、信息披露時間、合同條款、付款方式等地方進行了補充或修訂。
一、企業產權轉讓
1、轉讓決策與批準
第五條 轉讓方應當對產權轉讓的必要性和可行性進行研究，制定產權轉讓方案，按照企業章程和相關管理制度履行內部決策程序，并形成書面決議。
第六條 第六條 產權轉讓方案應當包括：(一)轉讓標的基本情況；(二)企業產權轉讓的必要性、可行性；(三)是否涉及職工安置及相關安排；(四)標的企業涉及的債權、債務等處理安排；(五)定價依據、價款支付方式和期限要求等交易條件；(六)其他相關內容。
【億朋解讀】17號文強調國有資產交易行為的合法、合規。
（1）國資委要求即使是對較為簡單的產權轉讓項目，也必須對其產權轉讓的必要性和可行性進行研究，制定產權轉讓方案（第五條）。產權方案中，需至少包括轉讓標的現狀及后續交易安排兩塊內容（第六條）。
提示各位注意的是，在制定產權轉讓方案時，考慮到職工安置、標的企業涉及的債權、債務處理容易給企業帶來后續糾紛，國務院國資委要求必須在方案中分別單獨列示說明。
（2）關于資產評估，17號文遵循“應評盡評”的國資監管原則，未將8號文相關規定在文件中進行銜接。也就是說，符合8號文要求，可以不評估，其他的還是要進行評估備案。
（3）17號文規定，轉讓方內部決策、經濟行為審批等按照32號執行即可。但是需要注意的是，在預披露階段，國資委對轉讓方內部決策文件的形式把握比較靈活，可以是股東會決議、董事會決議，總經理辦會會決議，也可以是企業的內部審批單、流轉單等其他形式，只要是符合轉讓方及其上級集團的相關規定（例如章程、資產管理辦法等）即可。
2、信息披露
第十條 轉讓方應當向產權交易機構提交信息披露公告所需相關材料。產權交易機構應當對轉讓方提交的材料進行完整性與規范性審核。符合信息披露要求的，產權交易機構依據轉讓方提交的材料對外發布公告。不符合要求的，產權交易機構應當告知轉讓方進行調整。
第十一條 轉讓方除按照《辦法》第十五條相關規定披露信息外，正式信息披露公告中還應當就轉讓標的在評估基準日后發生的重大事項、交易保證金交納要求等內容進行披露。涉及交納交易保證金的，金額一般不超過轉讓底價的30%。
第十五條 正式披露公告期間，因非轉讓方原因或其他不可抗力因素可能對轉讓標的價值判斷造成影響的，轉讓方應當及時調整補充披露信息內容。補充公告時間不少于10個工作日，累計披露時間不少于原公告要求的期限。
第十六條 正式披露公告期滿未征集到意向受讓方，且不變更公告內容的，轉讓方可以按照公告要求延長公告時間，每次延長時間不少于5個工作日。未在公告中明確延長時間的，公告到期自行終結。
僅變更轉讓底價的，公告時間不少于5個工作日。轉讓方應當結合標的企業情況、市場行情等因素以階梯降價的方式降價。新的轉讓底價低于評估結果的90%時，轉讓底價及后續降價幅度(比例或金額)等應當經轉讓行為批準單位批準。
【億朋解讀】提升中央企業存量資產盤活效率，促進國有資產提質增效。
在信息披露資料方面，國資委指導原則是根據32號令第15條信息披露內容的要求，具體應提交什么資料（包括資料的填寫規范）最終由各產權交易機構去把握。產權交易機構應當對相關材料進行審核，審核原則是資料的“完整性與規范性”。
這里，完整性與規范性具體是指：信息披露的準確性、完整性，交易條件和受讓方資格條件設置的公平性和合理性，競價方式選擇等內容。產權交易機構對轉讓方提交的資料進行審核，目的是確保企業國有資產交易行為符合國資監管公開、公平、公正原則，整個交易行為要合法、合規。
此外，鑒于國資委在17號文中對產權交易機構權責定位的調整，后續產權交易機構預計也會對信息披露資料進行簡化。據了解，各產權交易機構正在根據17號文制定修改各自的交易操作流程文件，有的產權交易所也在考慮產權轉讓項目是否可以不再把轉讓方公司章程、標的企業內部決策文件作為信息披露資料的必要件。
17號文施行后，在項目實操中需要注意以下幾點：
（1）信息披露內容（正式信息披露公告）：應披露轉讓標的在評估基準日后發生的重大事項、交易保證金的金額、比例、交納時間。
這里，轉讓方應對“何為重大事項”自主作出價值判斷，但重大事項原則上是指對項目價值產生重大影響的事項。
（2）對僅變更轉讓底價信息披露公告時間：由39號文規定的“不少于10個工作日”修訂為“不少于5個工作日”。
（3）對補充公告時間的把握：補充公告時間不少于10個工作日，累計披露時間不少于原公告要求的期限。
（4）對降價幅度和方式：階梯降價。以往項目，一般是每次按照10%比例降價，17號文中的階梯降價方式對轉讓方來說，降價幅度可以適量放寬，轉讓方可以結合標的企業情況、市場行情等因素自行把握，可以在履行項目決策程序時采取一攬子方案，對在何種情況下的降價幅度、次數一同審批。但是，項目實際操作中，也要注意降價的合理性，絕不能在未充分進行市場詢價前提下，一次性降到底，防止國有資產流失。
3、意向受讓方確認
第二十一條 轉讓方應當在收到產權交易機構對意向受讓方的確認意見之日起10個工作日內書面回復。對確認意見有異議的，應當向產權交易機構提出書面意見，說明理由并提交相關證明材料。逾期未回復的，視為同意。
【億朋解讀】延長了轉讓方對意向受讓方確認意見回復時間，強化國資交易合法合規。
17號文將原120號文規定的轉讓方應當在收到產權交易機構對意向受讓方的確認意見之日起“5個工作日內”予以書面回復，延長至“10個工作日內”。
4、受讓方產生及合同簽訂
第二十五條 產權轉讓可以采取網絡競價、拍賣、招投標以及其他競價方式。轉讓方應當結合標的特點、市場形勢、交易成本等因素，合理確定競價方式。
第二十七條 產權交易機構應當制定轉讓標的企業原股東行使優先購買權相關操作細則，并對外公布。原股東不放棄優先購買權的，應當按照相關操作細則行使優先購買權。
第二十八條 受讓方根據競價結果及優先購買權行使情況產生。產權交易機構應當在受讓方確定后5個工作日內，組織交易雙方簽訂產權交易合同。
第二十九條 產權交易合同條款包括但不限于以下內容：
（一）交易雙方的名稱與住所；
（二）轉讓標的基本情況；
（三）產權轉讓的方式；
（四）標的企業職工有無繼續聘用事宜及相關安排；
（五）標的企業的債權、債務處理；
（六）交易價格、付款方式及付款期限；
（七）產權交割事項；
（八）生效條件；
（九）爭議的解決方式；
（十）違約責任；
（十一）公司變更登記手續安排及逾期變更的責任；
（十二）變更和解除的條件。
第三十條 交易雙方不得在產權交易合同中或以其他方式約定股權回購、利益補償等內容，不得以交易期間標的企業經營性損益等理由對已達成的交易條件和交易價格進行調整。
第三十一條 產權交易機構應當依據法律法規的相關規定，按照產權轉讓公告的內容以及交易結果等，對產權交易合同進行核校。
【億朋解讀】降低交易成本，確保國資交易合法合規、防控交易風險。
（1）關于競價方式：轉讓方原則上可以選擇網絡競價、拍賣、招投標等方式，但是因為拍賣、招投標一般會增加交易成本，因此國資委還是鼓勵采用網絡競價，但不是說其他方式不可以。
（2）關于優先購買權：32號令及120號文均未對股東行使優先購買權進行規定。實際上大部分產權交易機構已制定了標的企業原股東行使優先購買權的操作細則，17號文明確提出“產權交易機構應當制定轉讓標的企業原股東行使優先購買權相關操作細則，并對外公布”。
（3）關于交易合同簽訂時間：17號文將120號文“產權交易機構應當在確定受讓方后的次日起3個工作日內，組織交易雙方簽訂產權交易合同。”修訂為“5個工作日內”
（4）關于產權交易合同條款：
① 增加第二十九條（十一）“公司變更登記手續安排及逾期變更的責任”條款（類似的還有企業增資第六十八條第（九）款“公司變更登記手續安排”），并在第四十條做出相應規定，此處不做贅述。
② 交易禁止條款：17號文第三十條基本延續32號令第二十三條“受讓方確定后，轉讓方與受讓方應當簽訂產權交易合同，交易雙方不得以交易期間企業經營性損益等理由對已達成的交易條件和交易價格進行調整”的規定，同時增加了禁止股權回購、利益補償等兜底、對賭等條款設置。
（5）產權交易機構對產權交易合同的工作職責的變化：17號文將產權交易機構對產權交易合同的工作職責由“審核”修訂為“核校”。（類似還有企業增資第七十條）
5、交易憑證出具及變更登記辦理
第四十條 交易憑證出具后，轉讓方應當按照相關規定辦理企業國有產權變動登記及市場主體變更登記手續，受讓方、產權交易機構應當配合并提供材料。
【億朋解讀】明確關于辦理變更登記的各方職責。
32號令、120號文均未規定關于交易完成后涉及變更事項的各方職責，17號文第四十條要求“交易憑證出具后，轉讓方應當按照相關規定辦理企業國有產權變動登記及市場主體變更登記手續，受讓方、產權交易機構應當配合并提供材料。”
注：關于“交易資金結算”基本與現行操作一致。
二、企業增資
17號文根據32號令及39號文，對于企業增資按照現行操作方式分為增資決策與批準、信息披露、意向投資方確認、投資方遴選、增資協議簽訂、交易資金結算、憑證出具及變更登記辦理六個環節，并作了詳細規定。其中，投資方資格條件設置的原則、增資方案，基本與現行項目操作方式一致，在此僅對新增和修訂地方進行總結：
1、強調“實繳”出資，鼓勵“貨幣”出資
第四十四條 企業增資的募集資金應當為投資方實繳出資金額。
第七十二條 投資方應當在增資協議生效之日起10個工作日內按照約定一次性實繳出資。
【億朋解讀】新《公司法》關于實繳出資、董監高職責及國有出資企業等方面新規定，17號文作為部門規章應體現上位法意志，并與之保持一致。
17號文特別明確規定增資項目中投資方應“實繳”出資，并要求投資方在增資協議生效之日起10個工作日內一次性實繳出資。但是在實際項目操作中，如果投資方因合理理由，且經雙方同意也可以將10個工作日適量延長，比如15個工作日。
此外，國資委鼓勵“貨幣”出資，17號文沒有再提32號令第四十三條關于以非貨幣資產出資的相關規定。實際項目操作中，也不是說非貨幣出資就違規、不允許，但是從國資委監管角度來說，還是鼓勵貨幣出資。
2、關于資產評估核準或備案完成時間的要求
第四十六條 增資企業應當委托具有相應資質的中介機構開展審計和資產評估工作，并在投資方遴選前完成資產評估核準或備案程序。
【億朋解讀】17號文新增規定增資企業對于資產評估核準或備案完成時間的要求，增資企業應“在投資方遴選前完成資產評估核準或備案程序”。
一般由于增資項目所需時間較長，企業可以先掛牌，根據市場反饋或意向投資人征集情況，再進行評估。如此，資產評估基準日能夠更接近經濟行為發生時點，更能真實反映企業價值。
3、關于變更公告內容的相關內容
第五十二條 正式披露公告期間，增資企業不得擅自變更公告內容。因特殊原因確需變更的，應當由增資行為批準單位出具文件。公告內容變更后，公告時間重新計算。
【億朋解讀】17號文明確規定，正式披露公告期間，因特殊原因確需變更公告內容的，應當由增資行為批準單位出具文件（與產權轉讓的規定一致）。
4、關于遴選方式的選取原則
第六十三條 增資企業應當依法合規開展遴選活動，保障各合格意向投資方平等參與權利。選擇戰略投資方主要關注企業發展戰略、經營目標、主營業務等方面的匹配和協同情況。選擇財務投資方主要關注資金實力和財務狀況等。
【億朋解讀】對于增資企業是征集戰略投資人還是財務投資人，在設計遴選條件應有所側重。17號文規定，選擇戰略投資方主要關注企業發展戰略、經營目標、主營業務等方面的匹配和協同情況；選擇財務投資方主要關注資金實力和財務狀況等。
5、關于增資協議條款
第六十九條 交易各方不得在增資協議中或以其他方式約定股權回購、股權代持、名股實債等內容，不得以交易期間企業經營性損益等理由對已達成的交易條件和交易價格進行調整。除另有規定外，國家出資企業及其子企業參與增資活動的，不得為其他股東提供借款、擔保等資金支持。
【億朋解讀】進一步要求國資交易行為的合法、合規，防止國有資產流失，確保國有資產保值增值。
國資委嚴禁在企業增資協議設置股權回購、股權代持、名股實債等條款；嚴禁以交易期間企業經營性損益等理由對已達成的交易條件和交易價格進行調整；嚴禁國家出資企業及其子企業參與增資活動的，為其他股東提供借款、擔保等資金支持。
6、關于交易價款結算
第七十一條 企業增資交易價款可以通過產權交易機構指定的賬戶進行結算，具體工作流程參照本規則關于企業產權轉讓交易資金結算相關規定執行。
【億朋解讀】企業增資的交易價款并不強制場內結算。
