2025年2月18日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易操作規(guī)則》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)規(guī)〔2025〕17號(hào)，下稱17號(hào)文）。
17號(hào)文發(fā)布后，億朋投資已針對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易具體操作流程對(duì)其進(jìn)行了詳細(xì)解讀。近期，在中國(guó)產(chǎn)權(quán)協(xié)會(huì)組織下，國(guó)務(wù)院國(guó)資委產(chǎn)權(quán)管理局相關(guān)同志圍繞17號(hào)文起草背景及相關(guān)條款修訂背后的邏輯及國(guó)資委監(jiān)管要求與有關(guān)單位進(jìn)行了線下培訓(xùn)交流，使得我們對(duì)17號(hào)文中一些操作尺度的把握有了更深層次和更全面的理解。結(jié)合本次培訓(xùn)以及以往項(xiàng)目操作的經(jīng)驗(yàn)，我們對(duì)17號(hào)文中認(rèn)為需要注意的特殊點(diǎn)重新匯總分析，希望對(duì)國(guó)有企業(yè)客戶有所幫助。
Part One
淺談17號(hào)文修訂背景
企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易制度自2003年開(kāi)始實(shí)施，對(duì)防止國(guó)有資產(chǎn)流失、促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)優(yōu)化配置意義重大。特別是黨的十八大以來(lái)，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易規(guī)模屢創(chuàng)新高，為服務(wù)國(guó)有企業(yè)改革、助力國(guó)有企業(yè)處置低效無(wú)效資產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。
黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》把構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制擺在突出位置，對(duì)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)提出了“構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”、“推動(dòng)市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一”等要求。2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也指出，“必須統(tǒng)籌好做優(yōu)增量和盤活存量的關(guān)系，全面提高資源配置效率”。統(tǒng)籌做優(yōu)增量和盤活存量成為當(dāng)前國(guó)企改革的新課題。
隨著國(guó)企改革持續(xù)向縱深推進(jìn)，企業(yè)存量資產(chǎn)盤活不僅要“防流失”，同時(shí)要“促流轉(zhuǎn)”。特別是近兩年，企業(yè)存量資產(chǎn)顯露出來(lái)的問(wèn)題越發(fā)復(fù)雜，處置周期增長(zhǎng),處置難度加大。據(jù)國(guó)資委有關(guān)人員介紹，2024年產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)成交項(xiàng)目中降價(jià)成交項(xiàng)目占比增加至17%，項(xiàng)目處置周期較2023年增長(zhǎng)了4天。優(yōu)化交易流程、壓縮交易周期、降低交易成本已成為當(dāng)前國(guó)有企業(yè)存量資產(chǎn)盤活工作需要完善的重要事項(xiàng)。與此同時(shí)，近幾年國(guó)資委相關(guān)部門在檢查中發(fā)現(xiàn)假冒國(guó)企、明股實(shí)債、增資未實(shí)繳、違規(guī)擔(dān)保等問(wèn)題依然存在，且極易引發(fā)市場(chǎng)秩序混亂、增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、造成國(guó)有資產(chǎn)流失，由此國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管亟待更加規(guī)范、高效與便捷。
從國(guó)資監(jiān)管制度體系建設(shè)方面來(lái)看，自《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》頒布以來(lái)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委陸續(xù)發(fā)布了《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易操作規(guī)則》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)[2009]120號(hào)，下稱120號(hào)文）、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國(guó)務(wù)院國(guó)資委 財(cái)政部令第32號(hào)，下稱32號(hào)令 ）、《關(guān)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)規(guī)〔2022〕39號(hào)，下稱39號(hào)文）、《關(guān)于優(yōu)化中央企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)規(guī)〔2024〕8號(hào)，下稱8號(hào)文）等政策文件，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為規(guī)范不斷補(bǔ)充和優(yōu)化。自國(guó)資委2009年印發(fā)120號(hào)文至今已隔近十六年時(shí)間，根據(jù)新一輪國(guó)企改革任務(wù)要求、推動(dòng)國(guó)有資本布局和優(yōu)化調(diào)整導(dǎo)向，需要對(duì)120號(hào)文進(jìn)行修訂，新增國(guó)有企業(yè)增資、國(guó)有企業(yè)實(shí)物資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范性操作流程及原則，填補(bǔ)相關(guān)制度空白。
綜合前述背景，為進(jìn)一步完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易制度，提升國(guó)有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)配置效率和規(guī)范性，國(guó)務(wù)院國(guó)資委通過(guò)對(duì)近年來(lái)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)性總結(jié)、并結(jié)合國(guó)有企業(yè)所反映的實(shí)際操作中遇到的困難問(wèn)題等，在新頒布的17號(hào)文中對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為全流程規(guī)范進(jìn)一步明確和細(xì)化了具體要求，對(duì)完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易操作規(guī)范內(nèi)容、提升資源流轉(zhuǎn)配置效率及有效保障交易各方權(quán)益等方面均具有重大作用。
Part Two
特別關(guān)注點(diǎn)淺析
如何用好信息預(yù)披露機(jī)制？
政策原文
17號(hào)文
第九條 轉(zhuǎn)讓方根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況和工作進(jìn)度安排，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站對(duì)外披露產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息，公開(kāi)征集受讓方。因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行信息預(yù)披露。轉(zhuǎn)讓方可以在履行內(nèi)部決策程序后進(jìn)行信息預(yù)披露。
第五十一條 增資企業(yè)應(yīng)當(dāng)明確信息披露公告的期限。直接進(jìn)行正式披露的，公告時(shí)間不少于40個(gè)工作日。采取信息預(yù)披露和正式披露相結(jié)合方式的，合計(jì)披露時(shí)間不少于40個(gè)工作日，其中正式披露公告時(shí)間不少于20個(gè)工作日。
39號(hào)文
六、企業(yè)增資可采取信息預(yù)披露和正式披露相結(jié)合的方式，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站分階段對(duì)外披露增資信息，合計(jì)披露時(shí)間不少于40個(gè)工作日，其中正式披露時(shí)間不少于20個(gè)工作日。信息預(yù)披露應(yīng)當(dāng)包括但不限于企業(yè)基本情況、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、近3年審計(jì)報(bào)告中的主要財(cái)務(wù)指標(biāo)、擬募集資金金額等內(nèi)容。
32號(hào)令
第十三條 產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上通過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)公開(kāi)進(jìn)行。轉(zhuǎn)讓方可以根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況和工作進(jìn)度安排，采取信息預(yù)披露和正式披露相結(jié)合的方式，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站分階段對(duì)外披露產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息，公開(kāi)征集受讓方。其中正式披露信息時(shí)間不得少于20個(gè)工作日。
因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)讓行為獲批后10個(gè)工作日內(nèi)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息預(yù)披露，時(shí)間不得少于20個(gè)工作日。
探究分析
17號(hào)文中第九條明確規(guī)定了轉(zhuǎn)讓方可進(jìn)行信息預(yù)披露的操作節(jié)點(diǎn)【即轉(zhuǎn)讓方可以在履行內(nèi)部決策程序后進(jìn)行信息預(yù)披露】。自國(guó)資32號(hào)令第十三條首次明確信息預(yù)披露機(jī)制開(kāi)始，凡是因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目均強(qiáng)制進(jìn)行信息預(yù)披露。經(jīng)過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)多年的實(shí)踐檢驗(yàn)后，信息預(yù)披露機(jī)制被證明確實(shí)能夠起到充分發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)、挖掘潛在投資人的作用。因此，除了按要求必須進(jìn)行信息預(yù)披露的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目以外，對(duì)于其他產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目包括增資類項(xiàng)目，均可以采用信息預(yù)披露方式實(shí)現(xiàn)廣泛征集投資人的目的，而且信息預(yù)披露在發(fā)揮招商推介、詢價(jià)效果的同時(shí)，也利于提高后續(xù)交易效率，縮短整體交易時(shí)間。
“階梯降價(jià)”怎樣操作？
政策原文
17號(hào)文
第十六條 正式披露公告期滿未征集到意向受讓方，且不變更公告內(nèi)容的，轉(zhuǎn)讓方可以按照公告要求延長(zhǎng)公告時(shí)間，每次延長(zhǎng)時(shí)間不少于5個(gè)工作日。未在公告中明確延長(zhǎng)時(shí)間的，公告到期自行終結(jié)。僅變更轉(zhuǎn)讓底價(jià)的，公告時(shí)間不少于5個(gè)工作日。轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)結(jié)合標(biāo)的企業(yè)情況、市場(chǎng)行情等因素以階梯降價(jià)的方式降價(jià)。新的轉(zhuǎn)讓底價(jià)低于評(píng)估結(jié)果的90％時(shí)，轉(zhuǎn)讓底價(jià)及后續(xù)降價(jià)幅度（比例或金額）等應(yīng)當(dāng)經(jīng)轉(zhuǎn)讓行為批準(zhǔn)單位批準(zhǔn)。
第八十二條 信息披露期滿未征集到意向受讓方，調(diào)整轉(zhuǎn)讓底價(jià)后重新披露信息的項(xiàng)目，首次信息披露轉(zhuǎn)讓底價(jià)低于1000萬(wàn)元的，公告時(shí)間不少于3個(gè)工作日；首次信息披露轉(zhuǎn)讓底價(jià)高于1000萬(wàn)元（含）的，公告時(shí)間不少于5個(gè)工作日。
39號(hào)文
八、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目信息披露期滿未征集到意向受讓方，僅調(diào)整轉(zhuǎn)讓底價(jià)后重新披露信息的，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓披露時(shí)間不少于10個(gè)工作日，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓披露時(shí)間不少于5個(gè)工作日。
32號(hào)令
第十八條 信息披露期滿未征集到意向受讓方的，可以延期或在降低轉(zhuǎn)讓底價(jià)、變更受讓條件后重新進(jìn)行信息披露。
降低轉(zhuǎn)讓底價(jià)或變更受讓條件后重新披露信息的，披露時(shí)間不得少于20個(gè)工作日。新的轉(zhuǎn)讓底價(jià)低于評(píng)估結(jié)果的90%時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)轉(zhuǎn)讓行為批準(zhǔn)單位書(shū)面同意。
探究分析
基于近兩年國(guó)有企業(yè)存量資產(chǎn)盤活難度加大、降價(jià)成交項(xiàng)目數(shù)量明顯增加的現(xiàn)實(shí)情況，此次國(guó)資委在17號(hào)文中對(duì)交易項(xiàng)目的降價(jià)幅度和降價(jià)方式的相關(guān)表述也有所調(diào)整，進(jìn)一步明確了轉(zhuǎn)讓方可以結(jié)合標(biāo)的企業(yè)情況、市場(chǎng)行情等多重因素以階梯的方式進(jìn)行降價(jià)。那么階梯降價(jià)究竟如何把握呢？首要原則仍然是轉(zhuǎn)讓方在做降價(jià)決策時(shí)必須決策合理、態(tài)度審慎，堅(jiān)決防止國(guó)有資產(chǎn)流失。17號(hào)文同時(shí)也縮減了降價(jià)后信息公開(kāi)披露的時(shí)長(zhǎng)、明確了可階梯降價(jià)的要求，充分體現(xiàn)了國(guó)資委重市場(chǎng)、促成交、將決策權(quán)交給企業(yè)的決心。所謂階梯降價(jià)顧名思義是一步一步降，既確保轉(zhuǎn)讓方全面詢價(jià)也確保了每次降價(jià)信息能夠充分傳遞給潛在投資人。為了確保降價(jià)促成交企業(yè)內(nèi)部通道順暢，在履行項(xiàng)目降價(jià)決策程序時(shí)批準(zhǔn)單位可對(duì)在何種情況下的降價(jià)幅度、降價(jià)次數(shù)等事項(xiàng)一次性審批。也就是說(shuō)，轉(zhuǎn)讓行為批準(zhǔn)單位審批的是降價(jià)計(jì)劃或降價(jià)方案，降價(jià)方案中可以包含降價(jià)幅度或者比例、次數(shù)等，避免因?yàn)榻祪r(jià)事項(xiàng)反復(fù)報(bào)批請(qǐng)示而錯(cuò)失交易時(shí)機(jī)。
網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)、拍賣、招投標(biāo)，究竟如何選擇？
政策原文
17號(hào)文
第二十五條 產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以采取網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)、拍賣、招投標(biāo)以及其他競(jìng)價(jià)方式。轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)結(jié)合標(biāo)的特點(diǎn)、市場(chǎng)形勢(shì)、交易成本等因素，合理確定競(jìng)價(jià)方式。
32號(hào)令
第二十二條 產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息披露期滿、產(chǎn)生符合條件的意向受讓方的，按照披露的競(jìng)價(jià)方式組織競(jìng)價(jià)。競(jìng)價(jià)可以采取拍賣、招投標(biāo)、網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)以及其他競(jìng)價(jià)方式，且不得違反國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定。
探究分析
從國(guó)資交易相關(guān)法規(guī)條文中我們都明確可以看到，在交易項(xiàng)目產(chǎn)生競(jìng)價(jià)時(shí)轉(zhuǎn)讓方可以選擇網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)、拍賣、招投標(biāo)等方式確定最終受讓方。此次17號(hào)文第二十五條調(diào)整了競(jìng)價(jià)方式的排序（由32號(hào)令中的“拍賣、招投標(biāo)、網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)”調(diào)整為“網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)、拍賣、招投標(biāo)”），同時(shí)增加了“轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)結(jié)合標(biāo)的特點(diǎn)、市場(chǎng)形勢(shì)、交易成本等因素，合理確定競(jìng)價(jià)方式”的表述。探究其深意，我們認(rèn)為轉(zhuǎn)讓方在確定競(jìng)價(jià)方式時(shí)主要應(yīng)把握兩個(gè)原則：選擇競(jìng)價(jià)方式的合理性和各方的交易成本。從以往操作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)方式因信息傳遞速度快、受眾面廣、交易成本低、人為干擾因素少等優(yōu)點(diǎn)已被各交易機(jī)構(gòu)廣泛采用，與拍賣等傳統(tǒng)方式相比具有明顯優(yōu)勢(shì)。因此，作為轉(zhuǎn)讓方在選擇采用其他競(jìng)價(jià)方式時(shí)應(yīng)該要明確其操作的必要性和合理性，綜合考慮相關(guān)方交易成本。
